Analiza. Rzecznik Finansowy na rynku czeskim

Organizacja i finansowanie czeskiego Urzędu Rzecznika Finansowego były modyfikowane w ciągu 17 lat działalności tego urzędu.  Zmiany wynikały m.in. z negatywnej oceny przez Komisję Europejską i Europejski Bank Centralny modelu, który nie zapewniał niezależności tej instytucji. Od 2011 r. sposób powoływania czeskiego ombudsmana jest podobny do obecnie obowiązującego w Polsce.

Urząd Rzecznika Finansowego został powołany dnia 1 stycznia 2003 r. przed przyjęciem Czech do Unii Europejskiej. Ustanowienie tej instytucji podyktowane było koniecznością harmonizacji ustawodawstwa unijnego i krajowego w szczególności w kwestii konieczności zapewnienia pozasądowego rozwiązywania sporów konsumenckich. Czeska ustawa o systemie płatniczym w razie sporu z instytucją płatniczą przewidywała możliwość wniesienia skargi do Rzecznika Finansowego. Przy czym skorzystanie z prawa wniesienie skargi do Rzecznika Finansowego nie zamykało drogi do rozstrzygnięcia sporu na drodze sądowej. Pozycja Rzecznika Finansowego została wzmocniona poprzez ustanowienie go organem właściwym w sprawach mediacji.

Kolejne ustawy i reformy stopniowo rozszerzały kompetencje Rzecznika Finansowego[1]. Organizacja i finansowanie Urzędu Rzecznika Finansowego zmieniały się ze względu na zwiększający się systematycznie zakres spraw oraz wnioski z raportów konwergencji przygotowywanych przez Komisje Europejską i Europejski Bank Centralny.

W raporcie z działalności Rzecznika Finansowego za rok 2018 wskazano, że RF jako pozasądowy organ władzy publicznej jest właściwy do rozstrzygania sporów między konsumentami a:

a) dostawcami usług płatniczych w związku z oferowaniem i świadczeniem usług płatniczych,

b) emitentami pieniądza elektronicznego w związku z emisją i wymianą pieniądza elektronicznego,

c) kredytodawcą lub pośrednikiem w związku z oferowaniem, udzielaniem lub pośrednictwem w zakresie kredytu konsumenckiego lub innego kredytu, pożyczki lub innej podobnej usługi finansowej,

d) osoba zarządzająca lub administrująca funduszem zbiorowego inwestowania,

e) ubezpieczycielem lub pośrednikiem ubezpieczeniowym w związku z dystrybucją ubezpieczeń na życie oraz w związku z wykonywaniem praw i obowiązków z ubezpieczenia na życie,

f) podmiotem świadczącym usługi wymiany walut,

g) podmiotami oferującymi oszczędności związanymi z budownictwem (mieszkaniowym),

h) osobą świadczącą usługi inwestycyjne,

i) podmiotem obsługującym rachunek, z którego nie są wypłacane środki, w związku z obsługą tego rachunku,

j) beneficjentem jednorazowego depozytu w związku z przyjęciem i zwrotem tego depozytu.

Wskazano również, że sprawami pozostającymi poza kompetencjami RF są spory wynikające z ubezpieczeń emerytalnych, oszczędności emerytalnych, ubezpieczeń majątkowych i pozostałych osobowych oraz spory wspólników i obligatariuszy. Podniesiono również, że do RF wpływają sprawy pozostające poza jego kompetencją. W raporcie z faktu tego wywiedziono wniosek, że opinia publiczna wykazuje zainteresowanie rozstrzygnięciem takich sporów przed RF. Są to głównie sprawy dotyczące:

· sporów pomiędzy posiadaczami obligacji a emitentami obligacji,

· ubezpieczeń majątkowych (majątkowe, wypadkowe, OC, wypadkowe, na wypadek niezdolności do pracy itp.),

· ubezpieczeń emerytalnych lub oszczędności emerytalnych,

· ochrony danych osobowych pośrednio związanych z usługami finansowymi.

RF nie może również rozstrzygnąć sporu, jeżeli skarga nie spełnia wymagań ustawowych tj.:

  • spór został już rozstrzygnięty merytorycznie przez sąd lub zostało wszczęte postępowanie sądowe,
  • spór jest obecnie w toku lub został rozstrzygnięty przez RF,
  • spór został rozstrzygnięty merytorycznie w postępowaniu arbitrażowym lub zostało wszczęte postępowanie arbitrażowe.

RF prowadzi postępowanie zgodnie z ustawą o rzeczniku finansowym oraz ustawą Kodeks postępowania administracyjnego. W ramach prowadzonego postępowania, po ewentualnym uzupełnieniu przez skarżącego reklamacji tak, aby nie zawierała ona braków, RF zwraca się do instytucji, przeciwko której została wniesiona skarga, o udzielenie odpowiedzi na reklamację i dokumentację. RF może wielokrotnie zwracać się zarówno do skarżącego, jak i do instytucji, a także do innych osób fizycznych lub prawnych. RF na bieżąco ocenia zebrane dowody i czy roszczenie konsumenta jest zasadne, omawia sprawę ze składającym reklamację lub instytucją oraz zapoznaje strony ze wstępną oceną prawną sprawy i stara się doprowadzić strony do polubownego zakończenia sprawy.

W przypadku, gdy sporu nie można rozstrzygnąć polubownie z przyczyn leżących po stronie skarżącego lub instytucji, RF wydaje decyzję merytoryczną. Przed wydaniem orzeczenia strony sporu zapoznają się z zebranym materiałem dowodowym. Obie strony postępowania mogą również skorzystać w kolejnym etapie z drogi sądowej zgodnie z Kodeksem postępowania cywilnego.

W 2018 r. do RF wpłynęło 1399  skarg i ponad 5000 zapytań obywateli. W raporcie za rok 2018 wskazano, że przedmiot większości skarg i zapytań jest analogiczny jak w ubiegłych latach, tj. ubezpieczenia na życie i kredyt konsumencki. W zakresie skarg dotyczących ubezpieczeń na życie spory zazwyczaj dotyczą opłat, które zakłady ubezpieczeń pobierają ze składki w ciągu pierwszych kilku lat istnienia ubezpieczenia.

Funkcjonowanie Urzędu Rzecznika Finansowego ze względu na wymiar organizacyjny i model finansowania ulegał znacznym przeobrażeniom. W początkowym okresie Rzecznik Finansowy powoływany był przez parlament, który również ustalał wynagrodzenie Rzecznika i jego zastępcy. Rzecznik Finansowy za swoje działania również odpowiadał przed parlamentem.

Natomiast koszty funkcjonowania Urzędu Rzecznika Finansowego ponoszone były przez Czeski Bank Centralny. W praktyce uprawnienia Rzecznika Finansowego wykonywane były przez pracowników Czeskiego Banku Centralnego, którzy zostali oddelegowani do wykonywania tego typu zadań. Pracownicy byli zatrudnieni na podstawie Kodeksu pracy, a ich wynagrodzenie było konsekwencją decyzji parlamentu i banku centralnego. Kwestie organizacji i finansowania uregulowane zostały w umowie miedzy bankiem centralnym a Urzędem Rzecznika Finansowego. Bank centralny nadzorował w pewnym sensie wydatki i rachunkowość Urzędu Rzecznika Finansowego.

System funkcjonowania i finansowana Urzędu Rzecznika Finansowego został poddany krytyce przez Komisję Europejską i Europejski Bank Centralny (EBC) w raportach o konwergencji za lata 2006 – 2008.

Raporty o konwergencji są sporządzane przez Komisję Europejską i Europejski Bank Centralny zgodnie z postanowieniami unijnymi. Na podstawie art. 140 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej instytucje te są zobowiązane nie rzadziej niż raz na 2 lata (lub na wniosek państwa członkowskiego) przedkładać Radzie Unii Europejskiej niezależne raporty dotyczące postępów państw członkowskich w wypełnianiu zobowiązań związanych z uczestnictwem w Unii Gospodarczej i Walutowej.

W raporcie o konwergencji EBC ocenia w szczególności czy ustawodawstwo krajowe jest zgodne z Traktatami i ze Statutem Europejskiego Systemu Banków Centralnych (ESBC) i EBC oraz czy zostały spełnione wymogi prawne będące warunkiem integracji banków centralnych tych krajów z Eurosystemem.

Europejski System Banków Centralnych (ESBC) powstał na mocy Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, jako organ sprawujący zadania bankowości centralnej. Jego głównym celem jest utrzymywanie stabilności cen. ESBC składa się z Europejskiego Banku Centralnego i narodowych banków centralnych (NBC) wszystkich państw członkowskich UE, niezależnie od tego, czy przyjęły one euro.[2]

Jak wskazano w raporcie Europejskiego Banku Centralnego z roku 2008 sprawozdanie musi zawierać w szczególności analizę zgodności ustawodawstwa krajowego państw członkowskich (w tym statutów krajowych banków centralnych) z regulacjami unijnymi (art. 108 i 109 Traktatu) oraz Statutem ESBC i EBC. W raporcie określa się ten proces „konwergencją prawną”. EBC zauważa przy tym, że przy ocenie konwergencji prawnej nie musi ograniczać się do dokonania formalnej oceny ustawodawstwa krajowego, ale może również rozważyć, czy stosowanie odpowiednich postanowień jest zgodne z intencjami zawartymi w Traktacie oraz Statucie. Podniesiono w szczególności, że  niepokój budzą wszelkie oznaki wywierania nacisku na organy decyzyjne banków centralnych, które są niezgodne z regulacjami dotyczącymi niezależności banków centralnych[3].

W Raporcie o konwergencji przygotowanym przez Europejski Bank Centralny w części dotyczącej oceny Republiki Czeskiej podniesiono, że bank centralny nie może finansować zobowiązań sektora publicznego. Dodatkowo wskazano, że system funkcjonujący w Czechach nie zapewniał niezależności poszczególnych organów, w tym w tym Rzecznika Finansowego[4].

Natomiast w raporcie konwergencji z roku 2008 przygotowanym przez Komisję Europejską zauważono, że sprawozdanie z roku 2006 wykazało niezgodności ustawodawstwa czeskiego w zakresie ustawy o Narodowym Banku Czech oraz ustawy powołującej do życia instytucję Rzecznika Finansowego z przepisami unijnymi (art. 108 i 109 Traktatu) oraz ze statutem Europejskiego Banku Centralnego. Wśród wielu nieprawidłowości zaakcentowano w szczególności, że nie usunięto ww. nieprawidłowości wskazując na brak zgodności ustawodawstwa czeskiego z regulacjami prawa wspólnotowego m.in. w aspektach niezależności banku centralnego oraz zakazu finansowania ze środków banku centralnego wydatków związanych z funkcjonowaniem urzędu Rzecznika Finansowego. W efekcie m.in. ze względu na brak spójności prawa i nie spełnienia kryteriów konwergencji Komisja Europejska wyraziła opinię, że Republika Czeska nie spełnia warunków przyjęcia euro.

Niezależnie od zastrzeżeń organów unijnych zauważyć należy, że w systemie czeskim parlament określał wysokość wydatków związanych z funkcjonowaniem Rzecznika Finansowego. Natomiast bank centralny był niejako zmuszony do ponoszenia  kosztów, na które nie miał bezpośredniego wpływu. Tego typu konstrukcja uniemożliwia racjonalne planowanie i wydatkowanie środków publicznych, a także poddaje w wątpliwość niezależność ze względu na współzależności instytucjonalne podmiotów, które mają odrębne zadania i cele.

W związku z uwagami przedstawionymi w raportach konwergencji Czechy zostały zobowiązane do zmiany swojego ustawodawstwa w zakresie organizacyjnego i finansowego usytuowania Urzędu Rzecznika Finansowego. Zmiana organizacji i finansowania Urzędu Rzecznika Finansowego dokonana została na podstawie ustawy nr 180/2011. Od dnia 1 lipca 2011 r. powołano Biuro Rzecznika Finansowego w formie agencji rządowej. Zgodnie z nowymi regulacjami RF jest powoływany przez Rząd na wniosek Ministra Finansów. Na stanowisko RF może być powołana osoba spełniająca określone prawem wymagania, w tym ciesząca się dobrą reputacją oraz posiadająca wyższe wykształcenie prawnicze, oraz potwierdzenie pięcioletniego doświadczenia na rynku finansowym lub w zakresie ochrony konsumentów na rynku finansowym. Stosunek pracy oraz wynagrodzenie RF i jego zastępcy określa Kodeks pracy. Strukturę organizacyjną Biura RF tworzą departamenty zajmujące się w usługami płatniczymi, wymianą pieniędzy i oszczędnościami mieszkaniowymi, kredytami oraz ubezpieczeniami na  życie. Zatrudnienie w Biurze RF od czasu powołania w roku 2011 do roku 2019 zwiększyło się z 14 do 60 etatów.

Finansowanie Urzędu Rzecznika Finansowego następuje z budżetu Ministerstwa Finansów. W odpowiedniej podziałce klasyfikacji budżetowej budżetu Ministra Finansów ujęte są dochody i wydatki Urzędu RF. Podkreślić zatem należy, że w Czechach finansowanie funkcjonowania RF następuje z wydatków budżetu państwa. Wydatki na rok 2019 zaplanowane były w wysokości 64.906.000 CZK, a wykonane w wysokości 61.109.000 CZK. W nowym systemie wynagrodzenie Rzecznika Finansowego ustalane jest przez Rząd, natomiast wynagrodzenie pracowników Biura przez Rzecznika Finansowego. Średnie wynagrodzenie w 2019 r. przy średniej przeliczonej liczbie pracowników wyniosło 64.182 CZK tj. ok. 10 789 PLN.

RF w swoich sprawozdaniach podkreśla, że jego funkcjonowanie nie ma na celu zapewnienia dochodów państwu. W związku z powyższym dochody z tego tytułu nie są planowane. Jednak w wykonaniu budżetu są one faktycznie wykazywane.  W 2019 r. wykazano dochody w łącznej wysokości 2.236.268,03 CZK, w tym największą pozycję stanowiły kary pieniężne w wysokości 2.166.521,62 CZK, które stanowią sankcje nałożone w postępowaniu prowadzonym przed Rzecznikiem Finansowym [5].


[1] https://www.finarbitr.cz/galerie/tinymce/kestazeni/FA_Annual_Report_2018.pdf

[2] Europejski System Banków Centralnych; Warszawa 2004;  https://www.nbp.pl/publikacje/esbc/esbc.pdf; s. 6.

[3] https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/conrep/cr200805pl.pdf; s.14-15

[4] https://www.ecb.europa.eu/pub/pdf/conrep/cr200805en.pdf; s. 233-234

[5] Opracowano na podstawie: https://finarbitr.cz/en/financial-arbitrator/basic-information.html;

Analiza aktualnych zagadnień dotyczących kredytów “frankowych”

I. Podstawa prawna analizy

  1. Ustawa Kodeks cywilny z dnia 23 kwietnia 1964 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 1145 t.j.), dalej jako: k.c.;
  2. Ustawa Prawo bankowe z dnia 29 sierpnia 1997 r. (Dz. U. z 2019 r. poz. 2357 t.j.), dalej jako: Prawo bankowe;
  3. Ustawy o Sądzie Najwyższym z dnia 8 grudnia 2017 r. (Dz.U. z 2019 r. poz. 825 t.j.); dalej jako: ustawa o SN;
  4. Ustawa Kodeks postępowania cywilnego z dnia 17 listopada 1964 r. (Dz. U. z 2019 r., poz. 1460 t.j.); dalej jako: k.p.c.;
  5. Dyrektywa 93/13/EWG z 5 kwietnia 1993 r. w sprawie nieuczciwych warunków w umowach konsumenckich (Dz.U. L 95 z 1993 r., s. 29-34; polskie wydanie specjalne: Rozdział 15, Tom 002, s. 288 – 293), dalej jako: dyrektywa 93/13.

II. Analiza prawna

Uwagi wprowadzające

Sprawy dotyczące umów kredytowych, w których wysokość świadczenia została wyrażona w walucie obcej, a zwłaszcza we franku szwajcarskim (dalej jako: kredyty frankowe), ze względu na niekorzystne rozstrzygnięcia dla kredytobiorców stały się przedmiotem licznych wniosków do Rzecznika Finansowego. Na powyższe wpłynęło przede wszystkim stanowisko samych banków (kredytodawców), jak i niejednolita wykładnia w tym względzie prezentowana przez polskie sądy. Kamieniem milowym w ujednoliceniu oraz przyjęciu prokonsumenckiej wykładni było stanowisko Trybunału Sprawiedliwości przedstawione w wyroku z dnia 3 października 2019 r. w sprawie Dziubak (C-260/18).

Czytaj dalej